【理论实务】那些“走”流程的政府采购当休矣!

■ 任己任

近年来，政府采购领域在规范性方面已取得很大进步，但仍然存在重形式轻结果的现象，即招标投标或政府采购过度强调形式（流程）而轻视实质（目的）。

走流程分两种，一种是真“走”，另一种是假“走”。两者的区别在于，资格条件、评分条件及加分条件，是基于项目实际需求还是根据某一特定对象“量身定做”。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第一条开宗明义地讲道：“为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法”。这是政府采购的目的，凡是能实现这一目标的，都应得到保护；凡是不利于这一目标实现的，不论其流程（形式）如何，都应予以制止。流程不过是一种保障、一种手段、一种表象。形式与内容、流程与目的相结合，以内容、目的为主，以形式、流程为辅，使形式、流程为内容与目的服务，并为实现内容与目的保驾护航，才是政府采购的归宿与彼岸。

当下，政府采购“走”流程的现象尚且存在。这种“走”流程，不是正儿八经地按照制度规定的程序，一环一环地按照规矩来做，而是事先预定好中标人，对照选定的中标人的资质、资格、人员、信誉（含奖项）和业绩等优势设置条件，让选定的中标人顺利通过资格审查并以评分、加分排名第一而成为中标人。这类招标投标和政府采购活动有四个特点：参与投标的对象少；评分、加分分值差距大；投标文件编制优劣明显；潜在投标人的投标报价呈现低、中、高三档，潜在中标人的报价一般处于适中水平。这类项目，评标结果不言而喻。

假走流程，形式多种多样

以专利技术作为资格条件，排斥或限制其他人参与竞争。如某工业园区污水治理设备采购及安装项目，采购预算为410万元（不含土建费）。项目质量要求为：对园区重金属加工企业生产污水进行处理，处理后水质达到国家二类水质标准。投标人资格要求为：使用电化学法进行水处理，拥有电化学法处理专利技术，且该项专利技术应获得省级及以上单位的奖励。

从招标文件分析看，处理后水质为国家二类水质标准，应视为被轻度污染的水，一般经过絮凝、沉淀、过滤，去除污水中粗大杂质和悬浮物后，再采用生物处理法降解消毒，就可达到标准，不需要采用电化学法处理。如果污水中含有超标重金属，要求对氮、磷等重金属进行去除与回收，对生物处理法难以降解的有机废水和饮用水进行杀菌消毒等，才需使用电化学法。经询问采购人，园区尚未开业，园区内重金属加工企业有多少、排放的废水有多少以及其重金属含量多少等，尚不知晓。采购电化学法污水处理设备及系统这一专利技术，能否派上用场尚不得而知。之所以要求投标人具有专利技术，不排除就是利用这一道门槛排斥或限制他人参与投标竞争。

该项目要求投标企业有国家颁发的电化学法水处理设备及系统专利技术，获得过省科学技术进步三等奖，采购报价为预算价410万元。其中，电化学法水处理系统及装置190万元，生物处理设备及装置80万元，物理处理设备及装置120万元，筛余和沉淀设备及装置20万元。

这样的采购文件一挂网，就可提前知晓采购结果。第一次开标，仅一家企业投标。因投标人不足三家而流标。后经批准，改为单一来源采购。

以特定资质作为资格条件，排斥或限制其他人参与竞争。以某道路交通违章监测设备及系统安装项目为例，招标文件特定资格条件为：投标人需有安全技术防范工程设计、施工一级及以上企业资质。该项目就是一个道路交通电气设备安装工程，几十根（套）单臂(双臂)挑架、杆座，几十个摄像（抓拍）设备及电气控制装置等，与安全技术防范工程设计、施工企业资质几乎没有关系。就是这一特定资格条件，使一大批有电气设备安装工程企业资质等级和业绩的企业望而却步。

以在本行政区域内有工商注册地点、固定办公场所，且在本行政区域内有同类项目业绩作为加分项，排斥或限制其他人参与竞争。建筑企业跨省承接业务，需要进行备案管理。其他企业以及建筑企业省内跨地区、县（市、区）承接业务，不需要进行备案管理。一些政府采购项目，把除建筑企业外的其他企业跨省以及省内跨地区、县（市、区）承接业务进行备案和工商注册登记、纳税登记设置为资格条件，使竞争激烈的政府采购项目，瞬时变成了心知肚明的有限竞争。如某招标文件，其资格条件要求为：本行政区域外注册的企业，需在本行政区域内有注册地址，有固定办公场所，且在一年前办理了注册登记，并至少有一个已完成的同类项目业绩。其加分条件为：在本行政区域内已完成的同类项目业绩考核评比，被本地区相关部门评定为优的，一个项目加5分，两个项目加10分；评定为良的，一个项目加3分，两个项目加6分；评定为一般的，一个项目加1分，两个项目加2分，最多加两个项目。这等于是“圈定”了中标人。

以企业的特别条件作为资格条件，以信用等级作为评分条件，排斥或限制其他人参与竞争。某招标项目招标文件的资格条件规定：企业法定代表人应为企业董事长或总经理，其出资比例在企业投资人中需排名第一，以企业注册验资或变更验资报告为准。其信用等级评分条件规定：2015年后工商行政管理部门颁发的“重合同，守信用”证书，国家颁发的加5分，省级颁发的加3分；地市级颁发的加1分。这涉嫌针对某一特定对象的“关门”资格条件和让某一特定对象中标的特定评分条件。

以本行政区内其他政府投资项目的业绩及考核评价结果作为评分、加分条件，排斥或限制其他人参与竞争。在一生活小区配套道路工程新建项目中，其招标文件要求供应商有本地区内政府投资项目道路提质改造工程业绩。一个得5分，两个得10分；非本地区同类项目业绩，一个得3分，两个得6分，最多可计算两个业绩；其他类型的工程业绩不计分。评分条件：获得本行政区政府考核评比奖励的，每次计3分；获得本行政区部门考核评比奖励的，每次计2分；获得本行政区外政府及部门奖励的，每次计1分，最多计5次，以原件为准。

提质改造，就是对部分或全部原有工程，提高原设计标准进行建设。这类项目一般集中在县（市、区）管理的小区、园区等。非本地区业绩，1个加5分，2个为10分；非本地区业绩，1个加3分，2个为6分。看似轻描淡写的一条，就把竞争的评分拉开了4分，然后设定本行政区奖项1个加3分，本行政区外奖项1个加1分，且只能加5次。本行政区奖项5个为15或10分，本行政区外奖项5个为5分。又把分差拉开了一大截。

以模棱两可、前后矛盾或词不达意的资格条件、加分条件进行招标，让身处局外的潜在投标人一不留心掉进“陷阱”，最终导致废标或无效投标。如某招标文件，其技术参数标星号条款l6项，第15项包括5个方面设备配置的技术参数，第16项仅4个字，实际上是第15项第5个方面设备配置技术参数的明细参数。在没有人提醒的情况下，一般认为第16项包括在第15项第5个方面内。而招标文件把这两项正好留在分页处。原预定只有3家，不料投标截止时“冒”出了一家。最后这家“冒”出来的企业，还是因为技术参数带星号条款项“是否响应”栏没有单独列示及没有声明“响应”，被评标委员会认定为废标。招标文件明确规定：带星号条款为实质性条件，不按招标文件中填报和响应，作废标处理。招标代理机构早有预见，评标前即通过提醒告之评标专家，不按招标文件响应，应作废标处理。

再如某服务机构招标采购入库项目，资格条件规定：需提供本单位组织机构组成图及管理制度复印件。其评分条件规定：本单位组织机构设置完整、科学的，计3分，管理制度健全、可行的，计5分。评分表下注释明确，评分资料需要提供原件。某潜在投标人在投标文件中全部使用原件。资格后审时，评标委员会认为，招标文件明确要求资格条件提供复印件，评分资料提供原件，全部提供原件为没有响应招标文件，应作废标处理。像这类问题，即使被投诉，委托人也会睁一只眼、闭一只眼，然后缓和各方气氛，最后一拖再拖、不了了之，推倒重来的机率几乎等于零。

以供应对象全覆盖方式进行公开招标，让预定单位轻而易举地进入业务分配圈，然后在分配采购业务时，启动小范围操作（随机或摇号或抽签），化激烈竞争为两三个人的活动。这类招标或采购，一般是业务量大、发生频繁、利润丰厚的项目。一些采购业务管理部门，迫于某种压力而进行政府采购，一次性要求选择十几家、几十家，甚至上百家作为入库单位。有采购业务后，要么直接从库中选择供应对象，要么从库中摇号或抽签选择供应单位。看似随机，其实就是3个人，监察一个、业主一个，外加一个操作员。既为采购业务管理单位留下了操作空间，又使这种行为披上了合法合规的外衣。如某单位公开招标建立服务机构库，要求一次性招标入库一百家，服务供应周期为3年。据调查，该地区工商登记注册的同类企业为30多家。其资格条件要求提供单位资质、工商登记、组织机构代码、纳税登记、社会保险登记，开户许可证件复印件及原件备查。招标结果显示，中标的不足70家。业务分配的结果却让人茅塞顿开。其中有3家企业，3年承接的项目近百个，企业年收入由3年前不足百万元的“小户”，变成了年收入3000多万元的“大户”。其他企业，一般每年分配两到三个项目，且是一些“陈谷子烂芝麻”类的项目，付费不过两三万元。不公平现象可见一斑。

“以库建库”的方式选择采购服务单位，让部门管理的采购服务业务自然落入预定的圈子内。所谓“以库建库”就是从上级部门建立的采购服务供应商入库名单中，通过开会讨论方式，选择几家、十几家采购服务供应单位，为本级政府或部门某类项目采购服务供应单位。这是一种既高明，又名正言顺的双赢建库模式。说它高明，是它可以及时地把建库信息告诉他人，或让他人在开始选择前与上级库中的单位建立合作关系，使选择的结果完全在预定的范围内；说它名正言顺，是因为上级库是上级部门通过公开招标选择的中标人，已经完成了法律制度规定的程序，道理上讲得通，还能取得上级部门的支持，为往后与上级部门的工作联系事先建立了一条完整的利益输送通道。这种情况，在县、区（市）级较为普遍。

真走流程，回归政采初衷

事实上，政府采购等相关法律法规针对上述现象都有明确规定，如政府采购信息公开、采购需求管理等。为进一步消除假走流程现象，根据政府采购法及其实施条例，以及政府采购信息公开等相关文件，笔者提出三点建议：

招标人或采购人事先通过政府指定的信息平台向社会公布招标或采购需求的完整信息，广泛接受政府主管部门及社会监督。招标人或采购人事先通过政府指定的信息平台，向社会公布招标或采购需求清单、分项和汇总预算、实施方案、实施过程安排以及相应要求，包括单位名称、主要责任人及联络人、项目名称、项目清单及价格、产品品牌、规格型号及配置（装置）技术参数或质量标准、数量或规模、功能与用途、建设方案（含设计文件）、采购或实施时间等与招标或采购项目相关的全部需求重要信息。采购人对公布的需求信息的真实性、准确性、合规性和完整性承担全部责任，政府相关部门专注事前、事中和事后监管及绩效评估，广泛接受社会监督。

投标人或供应商通过政府指定的信息平台向社会公布投标或供应及安装的完整信息，广泛接受政府主管部门及社会监督。投标人或供应商通过政府指定的信息平台向社会公布投标或供应及安装的全部信息，并对招标人或采购人的需求信息进行对比分析，说明优缺点以及非现场制作、安装或施工类产品的供应商名称、产品规格型号、厂家供货证明和价格等，现场制作、安装或施工主要管理人员信息，投标人或供应商对公布的供应信息的真实性、准确性、合规性和完整性承担全部责任，政府相关部门进行事前、事中和事后监管，广泛接受社会监督。

评审专家通过政府指定的信息平台向社会公布评审计分及结果的完整信息，广泛接受政府主管部门及社会监督。评审专家通过政府指定的信息平台向社会公布评标计分及结果的完整信息。对计分的真实性、准确性和完整性承担全部责任，并同时接受政府相关部门和社会的监督。

在政府指定的信息平台上，采购人的需求、供应商的产品或服务、评审专家的评定以及政府相关部门和社会监督的结果，全部公开，接受社会监督，使采购人尽职尽责，理清自己的真实需求；使供应商实事求是，表明自己的真实能力和水平；使评审专家恪尽职守，认认真真当好裁判；使整个产品供给或服务真正回到比品质、比性能、比服务、比价格、比水平、比诚信的轨道。公开透明，权责明确，齐抓共管，社会监督，让政府采购活动成为阳光工程、廉政工程和民心工程。

（作者单位：湖南大学设计研究院有限公司）