【理论实务】科研急需设备的采购机制有待实践检验

■  戎素梅

在近日由中国政府采购报社举办的全国政府采购业务暨2018财政部政府采购指导性案例解读高级研修班（高校班）上，有学员提问，关于科研急需的仪器设备购置，特事特办、随到随办一般有哪些情形？如何采购？实际操作中难以把握。

据了解，科研急需仪器设备采购的相关规定，最早见于2018年7月国务院发布的《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号，以下简称25号文）。其中明确，高校和科研院所要简化科研仪器设备采购流程，对科研急需的设备和耗材，采用特事特办、随到随办的采购机制，可不进行招投标程序，缩短采购周期。2019年4月教育部党组下发的《关于抓好赋予科研管理更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（教党函〔2019〕37号，以下简称37号文），以及2019年8月科技部、教育部等六部门联合发布的《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》（国科发政〔2019〕260号，以下简称260号文）延续了25号文的精神内核，重申了上述规定。37号文还要求明确特事特办、随到随办采购机制的适用情况，确定可不进行招投标程序的采购情形，同时要求各部属高校于2019年6月30日前完成政策清理、修订与制定工作。260号文也提出，各单位要建立完善的科研设备耗材采购管理制度，对确需采用特事特办、随到随办方式的采购作出明确规定，确保放而不乱。

25号文下发至今已一年有余，高校科研急需设备采购的建章立制工作及执行情况如何？可以说，上述学员的提问较有代表性。据《中国政府采购报》记者梳理，截至目前，多所高校或是专门制定了科研急需设备采购管理制度，或是在相关文件中作出了规定，结合实际工作情况对科研急需设备采购的定义、适用情形、程序、履约验收等予以明确。

适用情形强调非主观故意拖延时间的紧急采购

记者梳理发现，各高校对科研急需设备采购的定义及适用情形在很大程度上较为类似，多指购置因特殊原因急需的、用于科研教学活动的仪器设备和耗材。“需要强调的是，这种紧急采购对于时间上的迫切要求，并非由于采购项目负责人的主观故意拖延所致。”中山大学政府采购与招投标管理中心副主任李达亮指出。比如，相关设备和耗材的采购资金已在两年前下达，但由于项目负责人的主观拖延，过了一年多仍没有组织开展采购活动，在最后半年面临资金收回压力时才以时间紧急为由申请特事特办、随到随办的采购程序，显然是不合理的。

《中国海洋大学关于进一步优化科研活动统一采购管理的若干规定（试行）》明确，科研急需的设备和耗材，符合下列情形之一，非拖延原因导致采用其他采购方式不能满足项目实施进度要求的，可采用定向采购方式：现有设备突然损坏，急需采购配件和维修服务的；因科研活动有季节性、需要紧急出海等特殊要求，需要紧急实施采购的；科研项目研究方案和技术路线发生调整，需要紧急实施采购以满足科研需求的；科研经费执行周期短且有明确执行率要求，需要紧急实施采购的。

《南京大学关于进一步简化科研招标采购的实施意见》明确，其所称科研急需，是指开展科研工作所必需急需、要加快采购速度的科研设备和耗材。适用条件包括：已有设备发生故障、损坏等情形，短期内维修不能完成或维修后达不到原有使用效能，因科研需要急需采购的设备；新入职的科研人员（主要指引进人才），为尽快开展科研工作而需要购置的设备和耗材；因科研经费到账时间较晚影响经费使用进度和科研工作进展而急需购置的设备和耗材；科研过程中根据科研需要调整研究线路和方式并经相关部门批准后，需要购置的设备和耗材；其他科研急需的情形。

《南京农业大学科研急需设备采购实施细则》明确，其中的科研急需设备，是指使用已纳入学校财务预算的各类资金，购置因特殊原因急需的、用于科研教学活动的仪器设备及配件。采购预算在国家公开招标数额标准以上的科研急需设备，原则上不适用该细则。

《上海交通大学科研急特采购项目管理办法》明确，该办法适用于在科学研究活动中出现以下特殊情况，按常规采购程序无法满足科研工作要求，需加急或特殊采购的仪器设备及耗材等：科研仪器设备突然损坏，急需更新采购；新引进人才开展科研项目急需采购；计划之外下达的加急科研项目所需采购；科研项目资金计划有较大调整急需采购；其他确实需要加急采购的特殊情况。该办法原则上适用于50-200（不含）万元的科研仪器设备等采购项目。

《西安交通大学科研急需设备采购管理实施细则》明确，其所称科研急需设备，是指按照学校现有采购管理程序无法满足其科学研究的紧迫性需要，而需按细则规定的采购程序进行采购的科研仪器设备及耗材。适用情形包括：承担国家紧急的科研任务，需要立刻开展科研活动，急需进行科研设备采购的；因出现仪器设备意外损坏且科研实验不能中断，急需进行科研设备采购的；因引进人才到岗时间晚，需要立刻开展科研活动，急需进行科研设备采购的；科研设备经费下达时间晚，通过一般采购流程无法满足经费执行进度要求的；由院处采购工作小组认定的其他科研急需设备的情形。

压缩需求论证、审核等办结时限，鼓励采用更加灵活便捷的采购模式

在科研急需设备和耗材采购的具体组织实施方面，高校大多要求履行申请、论证、审核、确认、采购等程序，同时尽量缩短相关程序的办结时限，鼓励项目单位根据项目预算及具体情况采取多种采购模式，增强采购的灵活性和便利性。

如，中国海洋大学明确，符合规定情形的科研急需设备和耗材采购项目，采用定向采购方式。定向采购，是指因采购项目具有特殊性或紧迫性，需邀请特定的供应商，或在指定产品品牌型号后以公告方式邀请非特定的供应商，供应商按照定向采购文件的邀请提交响应文件，谈判小组与符合资格条件且实质性响应采购文件要求的供应商进行谈判，供应商提交最终报价，谈判小组按照评审原则确定成交供应商的一种校内采购方式。采用该方式需履行提出申请、采购项目单位组织专家论证、相关业务主管部门审核、公示等程序。

南京大学规定，科研急需的设备和耗材，采用特事特办、随到随办的采购机制。其采购流程为：提交申请（由项目负责人提交科研急需采购申请）、急需认定（满足前四类条件之一的科研急需采购由院系负责认定；其他科研急需的情形，由科技处、社科处牵头，协同采购项目的经费管理部门进行认定）、需求论证（由实验室与设备管理处负责）、采购实施（政府采购限额标准以下的科研急需设备和耗材，由采购人自主采购，但需将相关材料交招标办，招标办对采购结果进行公示，公示无异议后签订采购合同；政府采购限额标准以上的，按照国家相关规定办理）。

南京农业大学明确，科研急需设备采购程序包括申报、论证（限时3个工作日内办结）、审批（限时1个工作日内办结）、采购招标、合同签订、供货、验收等环节。其中，关于采购招标，该校根据项目预算和实际情况列明了几类主要情形。如，科研急需设备采购项目，单台（件、套）价格或批量金额在1万元以下的，由项目单位自行采购；单台（件、套）价格或批量金额在1万元（含）以上、10万元以下的，项目单位通过实验室与设备管理处采购备案程序采购；单台（件、套）价格或批量金额在10万元（含）以上、30万元以下的，由实验室与设备管理处通过竞价、询价等方式采购；单台（件、套）价格或批量金额在30万元（含）以上的，经学校相关部门审批后，由招标办负责采购。单台（件、套）价格或批量金额在30万元（含）以上、分散采购限额标准以下的科研急需设备采购，可采用跟标采购、邀请招标、询价或单一来源采购方式。

《同济大学科研仪器设备采购管理实施细则》指出，对于急需设备采购项目，采购金额在5万元（含）以上、100万元以下的，可采用直接采购方式；100万元（含）以上的，根据项目实施的特殊性，可采用询价、竞争性谈判、单一来源采购等非招标方式。在流程方面，急需设备采购须组织专家论证，填写并提交《同济大学急需科研仪器设备采购备案表》，采购金额在100万元以下的项目，由使用单位进行价格谈判后可直接采购，并通过学校采购管理系统进行采购审批备案和合同审核备案；100万元（含）以上的，采用特事特办、随到随办的采购机制，依据政府采购法律法规和学校规定，按非招标采购程序执行。

上海交通大学明确，申请急需特殊采购的采购人应在网上填写统一的申请表，注明科研项目名称、资金来源、急需特殊采购原因等内容，并提交相关材料。对提交的申请，由采购项目负责人所在二级单位、项目主管部门、财务计划处、招采办负责对急需特殊采购的内容、方式及资金落实情况等进行核实和确认。核准工作一般须在1个工作日内完成。经批准的急需特殊采购项目，统一由招采办采用公开快采方式组织实施。所谓公开快采，是指采购人以采购公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织参加竞标。其程序为：对主要技术参数、性能指标等数量少、要求明确的项目，利用招采办电子信息管理平台中的快采系统直接进行，3-5个工作日完成预采购，遴选出一至二名供应商候选人；对技术要求高、性能指标复杂的项目，采用发布快采公告、以发放快采文件的方式向社会公开邀请供应商参与快采活动，评审专家小组负责对响应文件进行评审，或同供应商进行磋商、谈判，最终推荐出一至二名供应商候选人。项目采购人一般应选取排名第一的供应商候选人为成交供应商。招采办依据评审结果，在国家指定媒体或学校采购平台网站发布成交公告，同时向成交人发出成交通知书。

《武汉大学关于进一步优化科研项目采购管理的暂行规定》明确，科研需要、时间紧迫又必须采购的科研急需货物和服务项目，由科研人员提交申请、所在单位分管科研的领导审核同意、并经学校科研项目主管部门认定后，按以下方式处理，无需上报学校采购与招标工作领导小组审批：预算金额在5万元（含）至政府分散采购限额标准（目前为100万元）的，科研人员可按认定意见，组织3名专家进行合同洽谈，并根据标准合同（协议）模板签订采购合同（协议），在武汉大学电子化采购平台公示；预算金额在政府分散采购限额标准（目前为100万元（含））至政府采购公开招标数额标准（目前为200万元）的，若只有一家供应商提供的货物或服务满足科研需要，由采购与招投标管理中心组织与使用单位推荐的供应商进行单一来源谈判，若有两家及以上供应商提供的货物或服务满足科研需要，按照竞争性采购方式实施采购；预算金额在公开招标数额标准（目前为200万元（含））以上的，由采购与招投标管理中心按照紧急项目向教育部、财政部申请变更采购方式后实施采购。关于科研需要、时间紧迫又必须实施的科研急需工程项目，该校也明确了采购组织实施方法。

此外，关于科研急需设备采购的履约验收管理，部分高校也提出了相关要求。如，南京农业大学规定，科研急需设备到货后，由项目单位按合同约定条款组织验收。对于单台（件、套）价格在10万元（含）以上的科研急需设备，项目单位须填写验收报告，并将验收报告交至实验室与设备管理处，实验室与设备管理处收到验收报告后当日审核。西安交通大学规定，由经费负责人全面负责科研急需设备履约验收工作，原则上应在供应商履约完成、达到验收标准的30天内完成验收，特殊情况不超过60天。院处采购工作小组负责组织实施学校采购限额标准以下采购项目的验收复核及后期监管，采购办负责组织实施学校采购限额标准以上采购项目的验收复核及后期监管。

制度生效仍待时日，期待放权步伐迈得更大

虽然多数高校已逐步建立完善特事特办、随到随办的科研急需设备采购机制，实践中，申请采用此种程序的采购项目却并不多见，很多高校甚至连一单项目也没有。个中缘由，值得深思。

南京大学招标办公室主任戴咏梅告诉记者，25号文下发后，部属高校在执行中的最大困惑其实是政府采购限额标准以上的项目能否按照该文件要求直接采购，高校采购自主权能否进一步扩大。近年来，党中央、国务院深入推进高校和科研院所科研领域简政放权工作，出台了一系列政策文件，简化优化采购流程、提高效率、赋予科研人员更大的人财物自主权、释放创新活力逐渐成为共识。教育部党组发布的37号文要求各高校于2019年6月30日前完成政策清理、修订与制定工作，部属高校对此高度重视，相继按规定建立完善了相关管理制度。可以说，对于公开招标限额标准以下的项目，很多部属高校的“放管服”改革举措已经比较到位了，校内采购机制已经能够基本满足老师们关于采购时限的要求，并没有多少紧急得不得了，必须申请特事特办、随到随办的采购项目。加上科研急需设备采购机制建立的时间不长，具体效果有待时间检验；多数高校要求履行申请、论证、审批等程序，前期工作仍相对繁琐，所以采用此类程序的项目非常少。而对于公开招标限额标准以上的项目，在《政府采购法》尚未修订的前提下，仍应按规定实行公开招标或向财政部申请变更采购方式，无法进一步突破。“如果只是从建立完善科研急需设备采购机制的角度制定政策，并不能彻底解决问题。首先要弄明白立法、出政策文件的本质和出发点是什么；其次，还权于采购人，应当还哪些权？怎样还？制定哪些配套制度予以保障？还权、放权的步子不妨迈得更大一些。”戴咏梅表示。

李达亮认为，25号文等提出的“科研急需的设备和耗材，采用特事特办、随到随办的采购机制，可不进行招投标程序”，其实更多的是鼓励一些“放管服”改革相对较慢的科研院所、地方院校建立更为灵活的采购机制，一定程度上改变“逢采必招”的现象，但对早已享受到政策红利的部属高校放权有限。在中山大学，公开招标限额标准以下的项目通过校内电子化采购平台实施采购，采购周期已从2015年的35天缩短到26天左右；对于政府采购限额标准以下的科研仪器设备采购项目，采用学校自建的快速采购系统，更是将采购周期缩短到13天左右，老师们对采购效率和采购质量普遍比较满意，履行特事特办、随到随办的申请手续动力不足。不过，该校在科研急需设备和耗材采购方面仍做了一些大胆尝试。一是创新性地将自动评审模式嵌入该校的快速采购系统，对于采用综合评分法的项目，将评审因素和评审标准尽可能量化，在基于供应商诚信响应的基础上，由系统替代专家进行评审并汇总得分结果，生成成交候选人排序，推送给采购人进行选择；在用户选择系统的第一成交候选人，且其报价是所有供应商中的最低报价、上传资料无错报漏报的情况下，项目可不经专家评审即发布采购结果公告。二是学校创设了实验材料电商采购平台，科研人员通过电商平台直接下单并冻结经费，供应商送货后，科研人员可通过该平台进行拍照验收、上传凭证，无需再签订纸质合同。供应商汇总当月通过验收的交易订单后，直接对接学校财务部门办理结算手续，真正将科研人员从繁琐的采购报销环节中解放出来。

对于科研急需设备采购，李达亮也有自己的疑问。他提出，到底什么是科研急需设备？谁来认定？认定标准是否准确？其实这些是很含糊的。很多高校都在其制度文件中界定了科研急需设备采购的情形，最后以“其他情形”条款作为兜底，因主观故意拖延所导致的紧急采购基本都被排除在外。实践中，为保证这一兜底条款不被滥用，很多高校都要求认定科研急需设备采购项目属实，这就需要准备材料、提交申请、论证批复或材料公示等程序，甚至还可能要学校领导为项目申请签字背书，整个认定周期下来，快则三五天，慢则一两周，其实并不比通过各校已有的科研仪器设备采购方式实施快多少。因此，对于“放管服”改革推进较慢、尚无良好采购方式和管理制度的地方院校而言，特事特办、随到随办的科研急需设备采购机制值得尝试；对于采购管理制度相对健全、放权相对到位的部属高校而言，这一机制能发挥多大功效，尚待实践的检验评价。

四川大学招投标与采购中心主任何艳也认为，当前，部属高校“放管服”的步子迈得相对更大。如，该校对100万元以下科研仪器设备采购的规定相对灵活，满足特定条件可直接购买，但老师们很少或者基本不会选择这种方式，因为学校制定的快速采购方式已经能够满足其对时间上的要求。各高校自行制定的科研仪器设备采购管理制度，或许有的规定过于死板，过于强调程序，导致采购周期太长，不能满足老师们的需求。高校、科研院所采购自主权扩大是必然趋势，不妨多做些创新和尝试。不过，对于高校普遍关注的公开招标限额标准以上项目能否进一步放开，仍需财政部制定相关政策。

一位不愿具名的专家表示，科研急需设备采购项目的质疑投诉同样值得关注。如，某校规定招标办仅受理此类项目的响应供应商在成交公告发布后2个工作日内书面提交的质疑投诉。这样短的时限要求，对一些掌握信息不及时、不全面的响应供应商来说，可能不太现实。而由于沟通不畅，此类质疑投诉极有可能演化成举报、行政诉讼，拖累项目进度。如何在确保时效性和维护供应商权益之间取得平衡，是一个不容忽视的议题。